Reformas Constitucionales

A través del tiempo y partiendo de su primera constitución del 6 de noviembre de 1844, nuestro país ha experimentado 37 reformas, la más reciente efectuada el 25 de julio de 2002. En la mayoría de los casos, cuestiones coyunturales han determinado las reformas: crisis políticas, transiciones gubernamentales, designios de un poder autoritario, etcétera.

De manera general, estas reformas no han representado una verdadera fractura en la ingeniería y el alma del texto de 1844. La multiplicidad de fuentes que la inspiraron evidencia el deseo y la aspiración de nuestros primeros constituyentes de abrevar en las más importantes corrientes del pensamiento político y constitucional de la época.

La fuente constitucional de la reforma se encuentra en los artículos 35, 116, 117, 118, 119 y 120 de la Constitución.

Iniciativa de la reforma
El artículo 116 señala que la proposición de reforma sólo puede ser presentada en el Congreso Nacional por 1/3 parte de los miembros de una u otra Cámara o por el Poder Ejecutivo. La iniciativa para la ley de reforma o revisión, cuando es ejercida por los legisladores, supone el apoyo de por lo menos once senadores o cincuenta diputados, dependiendo de la Cámara donde haya surgido la referida iniciativa. Este es el único caso de iniciativa legislativa colectiva o no individual, previsto en nuestra Constitución, como excepción al principio establecido en su artículo 38 que confiere esa iniciativa de manera individual y personal a cada senador y a cada diputado.

Cuando el Poder Ejecutivo ejerce su facultad de iniciativa reformadora no está sometido a ninguna condición de forma, sólo debe cumplir con las exigencias y tramites de un proyecto de ley normal. Esto no impide que el proyecto de reforma pueda ser el resultado de una consulta con la sociedad civil o el fruto del trabajo de juristas especialmente designados para esa tarea.

Ley de reforma constitucional
La necesidad de la reforma se declara por una ley. Esta ordena la reunión de la Asamblea Nacional, determina el objeto de la reforma e indica los artículos de la Constitución sobre los cuales versará. Para aprobar esta ley se sigue el mismo procedimiento que el utilizado para las leyes ordinarias, en consecuencia, no se requiere ningún tipo de mayoría calificada, salvo si se realiza una declaratoria de urgencia. Esto significa que el proyecto de reforma deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de votos en cada cámara; y, si el asunto ha sido previamente declarado de urgencia, se requerirá de las 2/3 partes de los votos en su segunda discusión.

La ley que declara la necesidad de la reforma puede ser declarada inconstitucional si no se han respetado los procedimientos constitucionales. En ese sentido, nuestra Suprema Corte de Justicia, en sentencia pronunciada el 3 de enero del año 2002, estableció lo siguiente: “que la referida ley que declara la necesidad de la reforma es una norma jurídica de carácter adjetivo susceptible de ser atacada por una acción directa de inconstitucionalidad, que difiere de las demás leyes votadas por el Congreso Nacional, únicamente, en que debe ser propuesta con el apoyo de la tercera parte de los miembros de una y otra Cámara, o sometida por el Poder Ejecutivo, y en que no podrá ser observada por éste”.

Igualmente, se puede inferir que tampoco la ley de reforma podría incluir entre los artículos a ser reformados el 119, en efecto, la Suprema Corte en su sentencia de fecha 1ro. de septiembre de 1995, No. 1, indicó “que la única reforma de la Constitución sobre la cual no podría tratar dicha ley, es la que se refiere a la forma de gobierno…”

Carácter de la ley de reforma
Como nos dice brillantemente el recordado e ilustre Profesor Manuel Amiama, “La ley que proponga una reforma constitucional tiene un carácter sui generis en varios sentidos” . Nuestro gran maestro del Derecho Publico señala sobre la misma lo siguiente:

1. No constituye (la ley) una decisión definitiva sobre la reforma, sino una propuesta.
2. Dicha ley no puede ser observada por el Poder Ejecutivo, lo que le confiere un atributo excepcional, ya que el Poder Ejecutivo puede observar todas las otras leyes. En este caso, se establece una importante prerrogativa a favor del Congreso Nacional que lo sitúa por encima de los demás poderes del Estado.
3. La ley tiene, sin embargo, un aspecto decisorio, en cuanto dispone la reunión de la Asamblea Nacional para resolver sobre la reforma constitucional.

Estructura del órgano reformador
De manera general, la reforma constitucional puede ser realizada por:

1. Un órgano especial, independiente de los órganos legislativos ordinarios (Congreso Nacional), elegido especialmente para realizarla: las Convenciones en los Estados Unidos, la Asamblea Revisora, las Asambleas Constituyentes, y el Referendo Constituyente.
2. Por el órgano legislativo ordinario, como es el caso de China, Rusia, y Francia, entre otros.
3. Por un órgano más o menos derivado del órgano legislativo ordinario (Congreso Nacional); en el caso dominicano, actualmente la Asamblea Nacional, sistema que nos viene de la reforma de 1959 y que fue retomado por las reformas de 1966, 1994 y 2002. La Asamblea Nacional no es un órgano constitucional ordinario, pero se deriva del Congreso Nacional. Es decir, se constituye con los mismos legisladores pero bajo otras disposiciones y reglas constitucionales. Así, el artículo 27 de la constitución vigente establece: “Las cámaras se reunirán en Asamblea Nacional en los casos indicados por la Constitución, debiendo estar presentes más de la mitad de los miembros de cada una de ellas. Las decisiones se tomarán por mayoría absoluta de votos”. De igual manera, debe tomarse en consideración lo dispuesto por el artículo 35 relativo al bufete directivo de la asamblea nacional.

Es bueno resaltar que de las 37 reformas constitucionales que se han registrado en el país, 20 han sido efectuadas por diputados constituyentes de elección popular, siendo la de 1963 la última que utilizó este procedimiento. A nuestro juicio, es deseable que adoptemos un sistema de reforma mixto mediante el cual la reforma parcial o limitada de la Constitución sea atribución de la Asamblea Nacional, y en caso de reforma general o total, la misma corresponda a una asamblea constituyente, en la lógica de la tradición constitucional dominicana.

Poderes del órgano reformador
La Asamblea Nacional tiene una doble limitación jurídica para realizar la reforma a tenor de lo establecido en la Constitución actual:

1. Ninguna reforma podrá versar sobre la forma de gobierno, que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo (Art. 119 de la Constitución).
2. No se puede modificar ningún artículo que no haya sido incluido en la ley que declara la necesidad de la reforma (Art. 117 de la Constitución).

Con relación a estas dos limitaciones debemos hacer las siguientes consideraciones:

•  Ciertamente, el constituyente dominicano ha querido introducir en el artículo 119 la llamada cláusula pétrea o inmutable. Sin embargo, comparto el criterio expresado por el maestro Georges Burdeau, al señalar, refiriéndose a una cláusula similar de la constitución francesa, introducida en el artículo 2, de la ley constitucional del 14 de agosto de 1884 “Su valor jurídico es nulo, ya que el poder constituyente de un día no tiene ningún título para limitar el poder constituyente del porvenir”. Supongo que el profesor Burdeau inspiró esa reflexión en la Declaración de derechos de 1793, que afirma: “Un pueblo tiene siempre el derecho de revisar, reformar y cambiar su constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras”. Pero también podemos inspirarnos en Thomas Jefferson, cuando al limitar el valor de las prescripciones constitucionales en términos generacionales, señaló: “Que los contemporáneos no tenían el derecho ni la posibilidad de atar la posteridad con la petrificación de sus regulaciones supremas”.

•  Contrariamente, a nuestra Suprema Corte de Justicia, que considera que el único limite que tiene la Asamblea Nacional lo constituye el artículo 119, somos de opinión que el artículo 117 limita el poder de revisión coyuntural de la Asamblea Nacional al establecer “Esta ley…ordenará la reunión de la Asamblea Nacional, determinará el objeto de la reforma e indicará los artículos de la Constitución sobre los cuales versará ”. Esta última precisión no tiene un carácter enunciativo, y se explica por un deseo de hacer viable el principio de la seguridad jurídica, al tener por objetivo que la reforma sólo se haga sobre aquellos aspectos que previamente hayan sido sometidos a la consideración y al escrutinio de los legisladores.

Conocimiento de proyecto de reforma
La Asamblea Nacional se reunirá dentro de los quince días siguientes a la publicación de la ley que declara la necesidad de la reforma. En ausencia de procedimiento constitucional para conocer la reforma, la Asamblea Nacional podrá crear una comisión ad-hoc o especial para que rinda un informe al plenario, y podrá adoptar para su trabajo el reglamento interior de una de las Cámaras.

El quórum de la Asamblea Nacional para sus deliberaciones estará conformado por más de la mitad de los miembros de cada Cámara. Quórum mínimo: 17 Senadores y 76 Diputados. Las decisiones se tomarán por la mayoría de las dos terceras partes de los votos, sin importar el origen cameral. En caso de asistencia completa de la matrícula, la mayoría de 2/3 sería como sigue: 32+150 =182 x 2/3 = 121 legisladores. Luego de ser votada y proclamada, la Constitución se publicará íntegramente con los artículos reformados.

Reformas a la Constitución de la República en el siglo XX y XXI

1. Santo Domingo, 9 de septiembre de 1907.
2. Santiago de los Caballeros, 22 de febrero de 1908.
3. Santo Domingo, 13 de junio de 1924.
4. Santo Domingo, 15 de junio de 1927.
5. Santo Domingo, 9 de enero de 1929.
6. Santo Domingo, 20 de junio de 1929.
7. Santo Domingo, 9 de junio de 1934.
8. Santo Domingo, 10 de enero de 1942.
9. Santo Domingo, 10 de enero de 1947.
10. San Cristóbal, 1ro. de diciembre de 1955.
11. San Cristóbal, 7 de noviembre de 1959.
12. Santo Domingo, 28 de junio de 1960.
13. Santo Domingo, 2 de diciembre de 1960.
14. Santo Domingo, 29 de diciembre de 1961.
15. Santo Domingo, 16 de septiembre de 1962.
16. Santo Domingo, 29 de abril de 1963.
17. Santo Domingo, 3 de septiembre de 1965 (Acta institucional).
18. Santo Domingo, 28 de noviembre de 1966.
19. Santo Domingo, 14 de agosto de 1994.
20. Santo Domingo, 25 de julio de 2002.

Extracto de un texto del doctor Milton Ray Guevara

Constitución Política de la República Dominicana de 2002 (Formato PDF)